Gemeinsame Agrarpolitik (GAP)

Die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union ist eine sektorale Wirtschaftspolitik, die sich durch eine hohe Eingriffsintensität auszeichnet und als Folge die Entwicklung der Landwirtschaft in starkem Maße bestimmt. Sie bedeutet die Einbindung der nationalen Agrarpolitik in zwingende Vorschriften der EU.

Letztlich geht die GAP auf die Römischen Verträge von 1957 zurück, mit denen Belgien, Frankreich, Italien, Luxemburg, die Niederlande und Deutschland die damalige Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) gründeten. Sie vereinbarten im EWG-Vertrag, der Teil dieser Verträge ist, dass die Mitgliedstaaten einen Gemeinsamen Markt für landwirtschaftliche Erzeugnisse und damit Hand in Hand gehend eine Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) entwickeln. 1962 traten die ersten hierfür geschaffenen Marktordnungen für landwirtschaftliche Produkte in Kraft. Die GAP ist im Laufe ihres Bestehens wiederholt reformiert worden.

Die GAP unterstützte Landwirte ursprünglich über Preisgarantien. Staatliche Stellen kauften Produkte, die für den garantierten Preis (Interventionspreis) nicht abgesetzt werden konnten, auf. In den 1990er Jahren wurde die GAP liberalisiert. Preisgarantien wurden gesenkt und schrittweise durch produktionsunabhängige Direktbeihilfen an landwirtschaftliche Betriebe ersetzt.

Ziele der GAP

Die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der EU ist eine Partnerschaft zwischen der Landwirtschaft und der Gesellschaft, zwischen Europa und seinen Landwirten. Sie soll

Landwirtinnen und Landwirte unterstützen und die Produktivität in der Landwirtschaft verbessern, um eine sichere Versorgung mit bezahlbaren Nahrungsmitteln zu gewährleisten;
den Landwirten der Europäischen Union ein angemessenes Einkommen ermöglichen;
zur Bekämpfung des Klimawandels und zu einer nachhaltigen Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen beitragen;
ländliche Gebiete und Landschaften in der EU erhalten;
die Wirtschaft im ländlichen Raum durch Förderung von Arbeitsplätzen in der Landwirtschaft, der Agrar- und Ernährungswirtschaft und in den damit verbundenen Branchen beleben.

Aktueller Stand

Um die europäische Landwirtschaft auf die Zukunft auszurichten, hat sich die GAP im Laufe der Jahre an den Wandel der wirtschaftlichen Gegebenheiten und der Bedürfnisse der Bürgerinnen und Bürger angepasst.

Die GAP 2023–2027 trat am 1. Januar 2023 in Kraft. Die Unterstützung für Landwirte und Interessenträger im ländlichen Raum in den 27 EU-Ländern beruht auf dem Rechtsrahmen für die GAP 2023–2027 und den in den von der Kommission genehmigten GAP-Strategieplänen aufgeführten Optionen. Die genehmigten Pläne sollen einen wesentlichen Beitrag zu den Zielen des europäischen Grünen Deals, der Strategie „Vom Hof auf den Tisch“ und der Biodiversitätsstrategie leisten.

Ab 2023 gilt ein neues Fördersystem im Bereich der GAP. Erstmals werden beide „Säulen“ der GAP, die grundsätzlich erhalten bleiben, in einem gemeinsamen Rahmen zusammengefasst, dem sogenannten Strategieplan. Auf dder Basis von gemeinsamen Zielen wie insbesondere Sicherstellung gerechter Einkommen für Landwirte, Klimaschutzmaßnahmen, Umweltpflege, Erhaltung von Landschaften und biologischer Vielfalt sowie Förderung lebendiger ländlicher Gebiete geht er spezifisch auf die ermittelten Bedarfe ein und bringt die Instrumente der EU-Agrarpolitik maßgeschneidert und regional angepasst zum Einsatz.

Der Strategieplan für Deutschland wurde in enger Abstimmung mit Bundesressorts, Ländern und Wirtschafts-, Umwelt- und Sozialpartnern erstellt.

Im Zeitraum 2023 bis 2027 stehen jährlich rund 6,2 Milliarden Euro an EU-Mitteln für die Agrarförderung in Deutschland zur Verfügung.

Dabei verteilt sich die EU-Förderung auf zwei Säulen:

Die erste Säule bilden insbesondere die Direktzahlungen an Landwirtinnen und Landwirte, die – bei Erfüllung der jeweiligen Voraussetzungen – je Hektar landwirtschaftlicher Fläche gewährt werden. Das bisher verpflichtende Greening wurde mit weiteren Anforderungen in die Vorschriften zur Konditionalität überführt; die bisherige Greeningprämie entfällt. Neu sind Zahlungen für die freiwilligen "Öko-Regelungen“.
Wenn von der 1. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union (GAP) gesprochen wird, ist eigentlich der Europäische Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) gemeint.
Die zweite Säule umfasst gezielte Förderprogramme für die nachhaltige und umweltschonende Bewirtschaftung und die ländliche Entwicklung.

Erste Säule: Direktzahlungen über den EGFL	Zweite Säule: Förderung der ländlichen Entwicklung
Die staatliche Förderung verfolgt mehrere Ziele: Erstens sollen damit die vielfältigen gesellschaftlichen Leistungen der Landwirtschaft entlohnt und gesichert werden. Landwirtinnen und Landwirte tragen eine hohe Verantwortung für den Erhalt der Kulturlandschaften, die Versorgung der Bevölkerung mit qualitativ hochwertigen Lebensmitteln in ausreichender Menge, sie prägen das soziale Gefüge in den Dörfern und schaffen Einkommens- und Beschäftigungsmöglichkeiten im ländlichen Raum. Landwirtinnen und Landwirte in Europa müssen gerade in den Bereichen Umwelt-, Tier- und Verbraucherschutz deutlich höhere Standards einhalten als viele ihrer Kollegen in anderen Teilen der Welt. Diese höheren Standards verteuern in vielen Fällen die Produktion und können in einem globalisierten Markt als Wettbewerbsnachteil wirken. Die Förderung soll diesen Nachteil ausgleichen und sorgt für eine höhere Produktsicherheit und Qualität. Drittens tragen die Direktzahlungen zur Einkommenssicherung und Einkommensstabilisierung sowie Risikovorsorge der Landwirtinnen und Landwirte bei, indem sie die Auswirkungen der zum Teil extremen Preisschwankungen bei Agrarprodukten abfedern. Ab dem Jahr 2023 gibt es mit den Öko-Regelungen ein neues Instrument bei den Direktzahlungen, Landwirtinnen und Landwirte zu belohnen, die freiwillig zusätzliche Leistungen für die Umwelt erbringen. Mit den Öko-Regelungen wird die Umweltleistung der Direktzahlungen weiter erhöht. Es werden sieben Öko-Regelungen angeboten. Darunter sind bereits bekannte Regelungen wie z. B. die zusätzliche Stilllegung von Ackerland oder die Extensivierung von Dauergrünland zugunsten der Biodiversität. Aber auch ganz neue Angebote wie die Bewirtschaftung von Agroforstsystemen können künftig gefördert werden.	Neben der Förderung der Landwirtinnen und Landwirte über die Direktzahlungen der ersten Säule besteht das zweite wesentliche Ziel der Gemeinsamen Agrarpolitik darin, die Zukunft für die Menschen im ländlichen Raum attraktiv zu gestalten. Zentrales Förderinstrument bei der Umsetzung der gemeinsamen EU-Schwerpunkte zur Entwicklung ländlicher Regionen ist der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER). Die Prioritäten in der Förderung der ländlichen Entwicklung liegen in langfristigen strategischen Zielen: eine starke Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft, die nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und die Unterstützung der Wirtschaftskraft in den ländlichen Regionen. Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM), Ökologischer Landbau und Tierschutzmaßnahmen sind wesentliche Instrumente zur Erreichung von Umweltzielen in der gemeinsamen europäischen Agrarpolitik. Die Einzelheiten der Verwendung der Mittel, die Deutschland zustehen, sind im GAP-Strategieplan geregelt. Der GAP-Strategieplan für Deutschland umfasst in der Periode 2023 bis 2027 EU-Fördermittel im Umfang von rd. 30 Milliarden Euro. Das Förderspektrum adressiert Bereiche, die sich auf die Bewirtschaftung unserer Landesoberfläche sowie das Leben, Wohnen und Arbeiten von etwa 40 Millionen Menschen in den ländlichen Räumen auswirken. Allein im Landwirtschaftssektor sind über 300.000 Antragstellende unmittelbar angesprochen. Der GAP-Strategieplan unterstützt eine resiliente landwirtschaftliche Produktion, honoriert Umwelt- und Klimaschutzleistungen und trägt zur Zukunftsfestigkeit der ländlichen Räume bei. Hierbei sichert insbesondere eine ökologisch nachhaltige Agrarwirtschaft auch mittelfristig die Ernährungssicherheit bei gleichzeitiger Schonung der natürlichen Ressourcen. Mit dem so genannten "neuen Umsetzungsmodell“ stehen die europäischen und nationalen Ziele, zu deren Erreichung der GAP-Strategieplan beitragen soll, im Vordergrund.

Erste Säule: Direktzahlungen über den EGFL

Zweite Säule: Förderung der ländlichen Entwicklung

Die staatliche Förderung verfolgt mehrere Ziele: Erstens sollen damit die vielfältigen gesellschaftlichen Leistungen der Landwirtschaft entlohnt und gesichert werden. Landwirtinnen und Landwirte tragen eine hohe Verantwortung für den Erhalt der Kulturlandschaften, die Versorgung der Bevölkerung mit qualitativ hochwertigen Lebensmitteln in ausreichender Menge, sie prägen das soziale Gefüge in den Dörfern und schaffen Einkommens- und Beschäftigungsmöglichkeiten im ländlichen Raum.

Landwirtinnen und Landwirte in Europa müssen gerade in den Bereichen Umwelt-, Tier- und Verbraucherschutz deutlich höhere Standards einhalten als viele ihrer Kollegen in anderen Teilen der Welt. Diese höheren Standards verteuern in vielen Fällen die Produktion und können in einem globalisierten Markt als Wettbewerbsnachteil wirken. Die Förderung soll diesen Nachteil ausgleichen und sorgt für eine höhere Produktsicherheit und Qualität.

Drittens tragen die Direktzahlungen zur Einkommenssicherung und Einkommensstabilisierung sowie Risikovorsorge der Landwirtinnen und Landwirte bei, indem sie die Auswirkungen der zum Teil extremen Preisschwankungen bei Agrarprodukten abfedern.

Ab dem Jahr 2023 gibt es mit den Öko-Regelungen ein neues Instrument bei den Direktzahlungen, Landwirtinnen und Landwirte zu belohnen, die freiwillig zusätzliche Leistungen für die Umwelt erbringen. Mit den Öko-Regelungen wird die Umweltleistung der Direktzahlungen weiter erhöht. Es werden sieben Öko-Regelungen angeboten. Darunter sind bereits bekannte Regelungen wie z. B. die zusätzliche Stilllegung von Ackerland oder die Extensivierung von Dauergrünland zugunsten der Biodiversität. Aber auch ganz neue Angebote wie die Bewirtschaftung von Agroforstsystemen können künftig gefördert werden.

Neben der Förderung der Landwirtinnen und Landwirte über die Direktzahlungen der ersten Säule besteht das zweite wesentliche Ziel der Gemeinsamen Agrarpolitik darin, die Zukunft für die Menschen im ländlichen Raum attraktiv zu gestalten. Zentrales Förderinstrument bei der Umsetzung der gemeinsamen EU-Schwerpunkte zur Entwicklung ländlicher Regionen ist der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER).

Die Prioritäten in der Förderung der ländlichen Entwicklung liegen in langfristigen strategischen Zielen: eine starke Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft, die nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und die Unterstützung der Wirtschaftskraft in den ländlichen Regionen.

Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM), Ökologischer Landbau und Tierschutzmaßnahmen sind wesentliche Instrumente zur Erreichung von Umweltzielen in der gemeinsamen europäischen Agrarpolitik.

Die Einzelheiten der Verwendung der Mittel, die Deutschland zustehen, sind im GAP-Strategieplan geregelt. Der GAP-Strategieplan für Deutschland umfasst in der Periode 2023 bis 2027 EU-Fördermittel im Umfang von rd. 30 Milliarden Euro. Das Förderspektrum adressiert Bereiche, die sich auf die Bewirtschaftung unserer Landesoberfläche sowie das Leben, Wohnen und Arbeiten von etwa 40 Millionen Menschen in den ländlichen Räumen auswirken. Allein im Landwirtschaftssektor sind über 300.000 Antragstellende unmittelbar angesprochen.

Der GAP-Strategieplan unterstützt eine resiliente landwirtschaftliche Produktion, honoriert Umwelt- und Klimaschutzleistungen und trägt zur Zukunftsfestigkeit der ländlichen Räume bei. Hierbei sichert insbesondere eine ökologisch nachhaltige Agrarwirtschaft auch mittelfristig die Ernährungssicherheit bei gleichzeitiger Schonung der natürlichen Ressourcen. Mit dem so genannten "neuen Umsetzungsmodell“ stehen die europäischen und nationalen Ziele, zu deren Erreichung der GAP-Strategieplan beitragen soll, im Vordergrund.

GAP und Entwicklungsländer

Der Landwirtschaft und dem ländlichen Raum kommt bei der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung vieler Länder der Dritten Welt eine Schlüsselrolle zu. Die nationale Politik in den Entwicklungsländern wie auch die Entwicklungspolitik der Industrieländer haben dieser Erkenntnis aber über lange Zeit nicht Rechnung getragen. Die konsequente Modernisierung und Entwicklung der einheimischen Landwirtschaft in den Entwicklungsländern dient jedoch nicht nur der Beseitigung der akuten Hungerprobleme, sondern ist auch Ausgangspunkt und Motor für einen umfassenden gesamtwirtschaftlichen Entwicklungsansatz.

Ein schwerwiegendes Problem für viele arme Länder sind die Subventionen, mit denen die Industrienationen ihren Agrarsektor stützen. Diese Beihilfen führen dazu, dass viele Produkte aus weniger entwickelten Regionen auf dem Weltmarkt nicht konkurrieren können.

Der europäische Binnenmarkt ist mittlerweile für Produkte aus Entwicklungsländern weit geöffnet (z.B. durch AKP- und EBA-Abkommen). Die Europäische Union hat die Exporterstattungen abgebaut.

Die Entwicklungspolitik nimmt in der Außenpolitik der Europäischen Union eine Schlüsselstellung ein. Die EU hat ihren ursprünglichen Schwerpunkt schrittweise auf die Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean ausgeweitet und arbeitet nun mit etwa 160 Ländern auf der ganzen Welt zusammen.

Wichtigstes Ziel der EU-Entwicklungspolitik ist die Beseitigung der Armut. Weitere Ziele sind die Verteidigung der Menschenrechte und der Demokratie, die Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern und die Bewältigung der Herausforderungen in den Bereichen Umwelt und Klima. Die EU ist der weltweit größte Geber von Entwicklungshilfe.

Ein Blick zurück:

Die Exporterstattungen der früheren EU-Agrarpolitik hatten vielfach ruinöse Auswirkung auf die Landwirtschaft der Dritten Welt. Derart subventionierte, in Europa nicht benötigte Nahrungsmittel trugen zu einem Preisverfall auf dem Weltmarkt bei. Je tiefer dort die Preise sanken, um so mehr Exportsubventionen mussten aufgewandt werden, um die Überschüsse weiterhin absetzen zu können. Der Preisdruck am Weltmarkt ging damit zu Lasten der Länder, die auf die Devisenerlöse zur Finanzierung ihres Entwicklungsprozesses angewiesen sind.
In Entwicklungsländern, meist ohne protektionistisches Agrarsystem, störten diese Dumping-Importe das Preisgefüge auf den lokalen Märkten. Die einheimischen Landwirte wurden vom Markt gedrängt. Allein 1991 gab die EG 100 Millionen ECU für den Export von Rindfleisch in die westafrikanischen Länder (v.a. Ghana, Elfenbeinküste, Togo, Benin, Senegal) aus, wobei der eigentliche Warenwert 27 Millionen ECU betrug. Das Fleisch wurde rund 50 % billiger als von den ortsansässigen Bauern angeboten. Die unmittelbaren Folgen waren negative Auswirkungen auf die realen Einkommen und damit auf die gesamte materielle Lebenshaltung, die medizinische Versorgung oder die Bildung der Kinder von Nomaden in Mali und in Burkina Faso. Diese deckten traditionell den Fleischbedarf der Küstenländer. Eine Pflanzenproduktion als Ausgleich erlaubt in weiten Teilen des Sahel das Klima nicht. Mittelbare Folgen waren Überweidungseffekte durch die Ausweitung der Bestände an Rindern als Folge des niedrigen Preisniveaus.

In Kenia destabilisierten 1994/95 Billigimporte aus den Industriestaaten den einheimischen Getreidemarkt. Für die kenianischen Bauern fiel der Maispreis innerhalb von fünf Monaten um 38 % bis 57%.

In der zweiten Hälfte der neunziger Jahre wiederholt sich die Problematik der subventionierten Fleischexporte als Folge der BSE-bedingten Rindfleischüberschüsse. Betroffen waren vornehmlich südafrikanische Bauern, die mit dem Importfleisch, das um die Hälfte billiger ist als einheimisches, nicht konkurrieren konnten. Die Fleischimporte richtetn nach Angaben der Deutschen Welthungerhilfe in Südafrika Schäden von rd. 200 Mio. DM an, eine Summe, die ungefähr der EU-Entwicklungshilfe für Südafrika entsprach. Vergleichbare Probleme ergaben sich aus den subventionierten Weizen-Exporten nach Afrika. Der billige Weizen konkurrierte zwar in vielen Ländern Afrikas südlich der Sahara nicht direkt mit einheimischem Weizen, da er dort aufgrund von Standortbedingungen nicht angebaut werden kann. Er verdrängte aber indirekt über den niedrigen Importpreis (1994: 1 kg Importweizen à 0,24 DM, 1 kg einheimischer Mais à 0,34 DM) und die Präferenzen der Konsumenten traditionelle Grobgetreidearten wie Hirse, Sorghum und Mais.

Arbeitsplatzverluste und ein Zwang zu Produktionsumstellungen in den traditionellen Lieferländern sowie Preiserhöhungen in der EU ergaben sich auch durch das Inkrafttreten der EU-Bananenmarktverordnung 1993. Mit Einfuhrzöllen und Kontingenten wurden die Bananenimporte aus mittel- und südamerikanischen Ländern (sog. Dollar-Bananen) beschränkt zugunsten höherer Marktanteile der Bananenproduzenten in der EU (Gran Canaria, Kreta) und ihrer überseeischen Lieferanten. Die Lizenzen für die EU-Importe wurden nicht an die Erzeuger in Lateinamerika, in den AKP-Staaten oder auf den EU-Inseln ausgegeben, sondern an die Importeure, i.d.R. multinationale Konzerne wie Chiquita und Dole oder die britischen Firmen Geest und Fyffes. Weder den Erzeugern vor Ort, noch den Händlern in der EU war es möglich, ohne den Besitz einer Lizenz am Bananenhandel teilzunehmen. Eine Machtkonzentration war die Folge. Der Aufbau eines Fair-Trade-Systems wie beim Kaffee war nicht möglich, da weder Kleinerzeuger und Genossenschaften noch die europäischen Handelspartner im Besitz von Lizenzen sind. Konzerne passten sich der Situation an und bauten in AKP-Staaten neue Großplantagen auf.

Im Zuge der Reformen der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU wurden die Ausfuhrerstattungen für landwirtschaftliche Produkte schließlich bis zum Jahr 2014 vollständig abgeschafft.

Agrarverhandlungen im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO)

Der gestalterische Spielraum der GAP wurde bereits seit den 1990er Jahren durch die Verpflichtungen aus dem WTO-Agrarabkommen zunehmend begrenzt. So spielt das Agrarkapitel auch in den langjährigen WTO-Verhandlungen der Doha-Runde – die sich insbesondere den Interessen der Entwicklungsländer verschrieben hat, eine wichtige Rolle.

Die zentralen Verhandlungsthemen sind

der weitere Abbau der handelsverzerrenden internen Marktstützung,
die vollständige Abschaffung aller Exportsubventionen und
die weitere Marktöffnung durch Abbau von Zollschranken.

Dabei besteht grundsätzlich Einigkeit darin, dass Entwicklungsländern geringere Abbauverpflichtungen auferlegt und längere Übergangsfristen zugestanden werden. Die am wenigsten entwickelten Länder sollen von allen Verpflichtungen ausgenommen bleiben. Die EU tritt dafür ein, dass auch nicht handelsbezogene Aspekte, z. B. Fragen des Verbraucher-, Umwelt- und Tierschutzes, Eingang in eine neue Vereinbarung finden.

Das für die GAP lange Zeit zentrale Instrument der Exporterstattungen, mit dem europäische Agrarprodukte subventioniert auf den Weltmärkten abgesetzt wurden, hat heute praktisch keine Bedeutung mehr. Seit der GAP-Reform 2013 sind Exporterstattungen explizit nur noch für den Fall außergewöhnlicher Marktstörungen vorgesehen. Der von der EU Ende 2005 angebotene vollständige Verzicht auf Exporterstattungen wurde demgegenüber bisher nicht umgesetzt, weil andere bedeutende Agrarexporteure, namentlich die USA, bislang nicht zur Abschaffung ihrer Exportförderung bereit waren. Die Europäische Kommission hat jedoch angekündigt, künftig selbst im Falle von Marktstörungen auf den Export subventionierter Agrarprodukte in afrikanische Länder zu verzichten, die der EU durch Partnerschaftsabkommen verbunden sind.

Gemeinsame Agrarpolitik und Agenda 2030

Der Themenkomplex Ernährung und Landwirtschaft ist in der neuen Nachhaltigkeitsagenda der Vereinten Nationen prominent vertreten. Neben den grundsätzlichen Bekenntnissen der Staatengemeinschaft im Bereich Ernährung und Landwirtschaft, die sich in der Präambel der Agenda 2030 finden, gibt insbesondere das Nachhaltigkeitsziel SDG 2 „Den Hunger beenden, Ernährungssicherheit und eine bessere Ernährung erreichen und eine nachhaltige Landwirtschaft fördern“ spezifische Zielvorgaben vor. Darüber hinaus beinhalten alle weiteren 16 SDGs Zielvorgaben, die für den Themenkomplex Ernährungssicherheit und Landwirtschaft relevant sind. Eine Gesamtschau der für Landwirtschaft und Ernährung relevanten SDGs und Zielvorgaben zeigt, dass sie im Kern ein Agrarmodell fordern, das Nachhaltigkeit, globale Gerechtigkeit und Zugang zu nachhaltigen Ernährungssystemen für alle Menschen in den Mittelpunkt stellt. Dies kann nur durch eine Neuausrichtung der deutschen und europäischen Politik erreicht werden. Notwendig sind Reformen u.a. in den Bereichen Agrar-, Handelspolitik- und Entwicklungszusammenarbeit. Insbesondere der Trend zum Agribusiness zulasten der bäuerlichen Landwirtschaft und der Umwelt muss gestoppt und umgekehrt werden. (Global Policy Forum Europe)